该项目是全国首批18个森林质量精准提升示范项目之一，总投资748253万元，建设内容包括储备林营造96848公顷，配套苗圃基地、技术推广示范基地、林间道路及森林防火、有害生物防治设备等支撑体系建设。项目对维护国家木材安全、生态文明建设、打赢脱贫攻坚战，都具有十分重要的意义。

（一）项目建设是落实长江大保护战略的重要举措。随着长江大保护战略目标的提出和确立，提高森林质量被赋予新的历史使命。建设湖北省国家储备林咸宁幕阜山区森林质量精准提升示范项目，结合碳汇造林、退耕还林、植树造林等生态工程，可净增森林面积2.2万公顷，每年可吸收二氧化碳137.3万吨，释放氧气121.5万吨，年增加水源涵养能力317万立方米，减少水土流失31.7万吨，提高幕阜山区森林覆盖率1.7个百分点，使幕阜山区成为长江中游的重要水源涵养地和生态屏障。

（二）项目建设是打造自然生态公园城市的内在需求。该项目共计将营造储备林96848公顷，其中集约人工林栽培17612公顷，补植补造4028公顷，中幼林抚育26424公顷，退化林修复48784公顷；项目建成以后将进一步改善我市城乡生态、游憩环境，有利于提高城市品位，拓展城市发展空间，改善城乡生态环境和居住环境。

（三）项目建设是实现生态扶贫精准脱贫的有效途径。通过前期雇请贫困人口参与营造林活动，以持续5-8年的工资劳务收入作为短期改善生计的主要支撑渠道；中期通过支持林区周边贫困村组水电路等基础设施和林业生态建设，持续改善贫困村生产生活环境；后期适度支持木材加工、油茶等产业发展，带动贫困人口持续致富。据初步测算，项目可促进劳务增收近1.1亿元，产生林地租金10.9亿元，有效带动建档立卡贫困人口9.6万脱贫。

（四）项目建设是实现乡村振兴、全域旅游的重要保障。以绿化美化环境为抓手，融合乡村地区自然与人文景观，不断培育乡村地区新产业业态。将全域旅游与特色林业结合，发展森林旅游、森林观光、森林康养产业，打造一二三产业融合发展的美丽休闲乡村；结合林下经济，发展森林+种植与养殖产业，可以延伸森林产品“生产——加工——销售”的产业链；与教育、文化、卫生产康产业融合发展，可以形成乡村研学旅游、乡村健康旅游等新项目。推进美丽乡村建设，着力改善乡村环境质量，是实现乡村振兴、全域旅游的重要保障。

（一）一般问题——项目建设在规模、周期、政策上的特殊要求。一是项目投资大，总投资74.8亿元 。二是实施面积大、范围广。涉及市直及六个县市区，总面积150多万亩。三是时间跨度大，建设期8年，经营期22年。四是专业性强，项目涉及林业森林经营全过程。五是实施难度大，涵盖市县两级政府、龙头企业、农户和社会资本方。六是政策性强，涉及国家林业产业扶贫、投融资、PPP政策等。七是存在一定风险，项目实施存在多方面风险，包括制度完善、维护管护、运营管理等风险。

（二）核心问题——社会资本在融资、运营、收益上的重重顾虑。2019年9月，幕阜山区国家储备林以中海工程建设总局有限公司为牵头的社会资本方联合体中标，并于当年11月注册成立SPV项目公司。2020年6月17日，市直子项目通过国开行湖北省分行贷审会，审批总投资6.31亿元，贷款5亿元，本有望成为贷款落地的“首单”，但由于社会资本方对银行放款条件存在不同意见，导致项目融资贷款未能落地，项目迟迟无法正式实施。早在2018年，也是由于潜在的社会资本方临近项目挂网招标时因融资、运营、收益方面的风险顾虑而放弃投标，只好再次寻找有洽谈意向的社会资本方，项目实施搁浅将近一年。

反映出的核心问题：一是对项目专业化范围不熟悉。专业化的社会资本方是国家储备林PPP项目合作的基本前提。国家储备林项目的社会资本方作为项目运营方,负责项目融资、建设以及长期运营和管理,全过程参与储备林项目,因而社会资本方的选择直接关系到项目的成败。林业工程建设项目具有其独特的专业性,在国家储备林项目社会资本方的选择方面，既要求其具备较大的经济体量和较强的抗风险能力，又应具备专业化营林与管理能力。而国家储备林项目建设正处于起步阶段,社会资本对国家储备林项目的认知度较低。虽有“30年还款周期、贷款基准利率、建设期免还本、政府贷款贴息”等优惠条件，但缺少既具备经济实力又有专业化森林资源运营经验的社会资本参与投标。二是社会资本方长期运营意愿不足。本项目运作方式为“BOOT”，特许经营期限为30年（含8年建设期）。即通过法定程序，将本项目的投资、建设（含设计）、林产品销售，及运营权交给社会资本方控股设立的项目公司，项目公司按照《PPP项目合同》约定负责项目的投资与建设，项目公司享有本项目的所有权。由于项目运营回收周期长，外地社会资本方更倾向于赚取工程建设收入“快钱”。三是社会资本方对项目回报的信心不足。项目回报机制采取“BOT+可行性缺口补助”，社会资本方对可行性补助政策中长期的可靠性心存顾虑，信心不足。四是项目资本方对融资风险的顾虑较大。由于储备林项目的准经营性，且缺乏足够的资产质押，金融机构进行风险审查时要求社会资本方作为项目公司大股东对项目公司融资提供流动性支持承诺。社会资本方担心“或有连带风险”，不愿超出项目公司出资份额提供流动性支持，导致项目贷款迟迟不能落地。五是社会资本方与地方政府对项目认识的差异较大。本项目有别于传统以公益性为主的林业项目，地方政府对项目热情虽高，但认识也存在不足，没有把握到项目建设要点、运营结构、产出效益、还款责任，对实施公益性项目要求强烈。社会资本方认为项目公司是项目的建设主体、运营单位，并承担相应还款责任，对项目收益要求较高。

为了探索国家储备林在实施主体、运作模式、融资结构、制度体系等方面的创新经验，我赴福建、河南、贵州、云南等地进行了实地考察学习。

（一）福建省南平市建设生态文明试验区——国家储备林质量精准提升工程PPP项目。项目总体建设规模468.97万亩，总投资215亿元，合作期38年。以南平绿发集团有限公司牵头的社会资本方中标项目，由社会资本独资成立项目公司，负责本项目投资、建设和运营维护。项目公司分别跟各子项目属地林业局签署PPP项目子合同。其项目公司直接由社会资本方设立，组成结构为：市级政府平台公司（占比29.88%，南平绿发集团有限公司）+各县市区国有公司。

（二）河南夏邑国家储备林基地PPP项目。本项目建设规模共计9.66万亩，总投资为14.22亿元，项目建设期为25年。以夏邑县城市建设投资有限公司、上海秦森园林股份有限公司、中海工程建设总局有限公司组成的联合体作为社会资本方中标项目，授权夏邑县振兴林业发展投资有限公司作为政府出资代表与社会资本方联合体共同设立项目公司。项目公司结构：政府平台公司（占比51%，夏邑县城市建设投资有限公司）+外地社会资本（上海秦森园林股份有限公司占比47%，中海工程建设总局有限公司占比1%）+政府出资代表。该省濮阳市国家储备林基地二期项目，总投资20.3亿元，合作期限25年。实际实施项目公司结构：市级政府平台公司（占比51%，濮阳市森茂林业发展有限公司）+县市区国企。

（三）贵州毕节市国家储备林（一期）PPP项目。项目建设规模145.3万亩，项目总投资130.02亿元，分8个县市区实施，合作期限30年。以毕节农业投资有限责任公司、毕节市旅投集团、毕节市政公司组成的联合体作为社会资本方中标本项目。中标社会资本方与县市区授权政府出资代表共同成立项目公司。项目公司负责项目建设、运营和移交工作。项目公司结构：政府平台公司（占比51%，毕节市农业投资有限责任公司、毕节市旅投集团、毕节市政公司）+政府出资企业（占比49%）。

（四）云南楚雄州武定县国家储备林等林业生态建设政府与社会资本合作PPP项目。项目建设规模5.09万亩，总投资5.15亿元，合作期限30年。社会资本方楚雄瑞霖林业投资开发有限公司与政府出资代表武定县开发投资有限公司，共同组建项目公司。由项目公司负责设计、建设、融资、运营风险。项目公司结构：市级政府平台公司（占比80%，楚雄瑞霖林业投资开发有限公司）+政府出资代表（占比20%，武定县开发投资有限公司），构成储备林项目“内循环模式”。

（一）构建“内循环”的实施主体。为加快推进国家储备林PPP项目实施，南平市国有独资企业南平绿发集团有限公司牵头，联合南平市下属区县政府的国有全资公司与国有林场组成中标联合体，作为项目社会资本方参与国家储备林项目。濮阳国有企业森茂林业发展有限公司作为社会资本方与濮阳下属县市区国有企业成立项目子公司推进项目实施，承接银行贷款，在取得成功经验的前提下，濮阳市已用类似模式开展第三期储备林项目。夏邑县储备林项目则是以地方为主导实施的储备林项目。毕节市、楚雄州均以市级国有平台公司为主导作为社会资本方联合政府出资代表负责储备林项目建设运营工作。

虽然根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。但事实上，在当前情况下，采取南平、濮阳、毕节、楚雄州类似模式构建由市属国有独资公司作为PPP项目社会资本方，联合下属区县政府的国有全资公司与国有林场组成联合体的“内循环”模式，是快速推进项目落地的可行模式，这是目前储备林实践中最通行有效的办法。如我市与中海工程建设总局有限公司无法继续合作，推进该项目，“内循环”实施模式将是我市快速推进储备林项目落地的主选方案。

（二）打造子项目审批制度。濮阳、南平国家储备林项目通过引入PPP模式,成立PPP项目公司搭建融资平台,创建“市带县”PPP统贷合同体系,解决了项目建设主体多且分散、难以承接贷款的问题,并通过采取PPP权益质押方式构建了信用结构。我市幕阜山区国家储备林项目，建设主体分布在6个县(市、区)的68个乡镇、25个国有林场,建设主体多且分散,用款人实力弱。根据此特点，为了对接国家开发银行贷款，建议创建“分子项目审批”制度，各子项目单独核算，分不同情况采取不同形式。如市直子项目，中海工程建设总局有限公司通过出具流动性支持获得贷款审批，各县市区子项目则采取集体林权抵押、建设用地抵押等形式获得银行贷款。

（三）完善“多渠道”防控机制。风险防控机制是保证项目成功运行的关键因素,只有构建完善的风险管理机制，才能有效控制项目风险,保证项目运营的持续性和稳定性。第一,完善森林保险体系,建立风险转移机制。森林保险是分散、抵御抵押物灭失风险的重要手段,目前南平国家储备林PPP项目通过参保森林保险的方式,实现项目风险转移和分担。第二,完善林权流转系统，建立项目退出机制。南平国家储备林PPP项目通过组建项目公司的方式搭建融资平台，为资金提供“入口”,但是目前由于我国林权流转制度尚不完善,导致国家储备林PPP项目缺乏退出机制，限制了投资者对项目的投资。因此，建议在满足一定年限之后，允许项目公司转让股份或由地方政府进行股权回购，为其提供便利的产权和股权流转服务，使其能通过股份转让实现投资回收,以求合理退出。

（四）发展“多元化”的产业结构。延伸发展森林产业，立体利用森林空间，纵向结合旅游康养产业，强化绿色供给，形成新的经济增长点，创造社会价值。一是林苗景一体。在通道绿化、山区生态林建设、村镇绿化、农田林网等造林绿化中，按照建立苗圃的技术要求，苗木适当密植，既达到造林绿化、景观打造、美化环境的生态效果，又作为绿化苗圃产生直接的经济效益，实现造林绿化的生态、社会和经济效果的多赢。二是林果药一体。因地制宜，发展本地木本中药材林、名特优经济林果和林下中药材种植等。“短中长”结合，短期收益看药材，中期收益看果树，长期收益看林木，大力培育特色林业经济产业，做好林下经济文章，最终实现生态、经济效益的双赢。三是林养旅一体。利用森林及其系统的物质流、信息流、能量流，将森林的康养核心功能与健身功能有机结合，提供健康，产生大范围、深层次的融合体验。森林释放负氧离子净化空气、调节心理、提高人体免疫力。以咸宁山清水秀、空气清新、生态良好为优势，合理利用森林景观、自然环境和林下产品资源发展森林旅游观光、休闲度假、森林康养等产业，依托全域景区化建设，以发展绿色产业为向导，建设有产业基础、有地方特色、有文化韵味的田园综合体。